26.08
16:15
Юридическое обоснование вопроса, выносимого на местный референдум
Для вынесения на местный референдум инициативной группой граждан предлагается вопрос в следующей формулировке:
«Какой вариант структуры органов местного самоуправления для закрепления его в Уставе городского округа город Дзержинск вы поддерживаете:
Вариант 1. Глава городского округа город Дзержинск – Мэр города – избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и возглавляет Администрацию города.
Вариант 2. Глава городского округа город Дзержинск – Глава города – избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, входит в состав Городской Думы с правом решающего голоса и исполняет полномочия ее Председателя. Глава Администрации города назначается на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый Уставом городского округа город Дзержинск».
В соответствии с частью 6 статьи 24 Закона Нижегородской области от 30.12.2005 № 226-З «О местном референдуме в Нижегородской области» Городская Дума обязана проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на местный референдум, требованиям статьи 7 указанного закона.
В статье 7 указанного Закона дан исчерпывающий перечень требований к формулировке вопроса местного референдума.
Основными требованиями являются:
1) вопрос референдума должен быть вопросом местного значения;
2) вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть на него можно было бы дать только однозначный ответ;
3) вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.
Также в указанной статье перечислены вопросы, которые не могут быть вынесены на местный референдум.
В связи с вышеизложенным, для определения соответствия формулировки вопроса местного референдума требованиям статьи 7 указанного Закона необходимо ответить на следующие вопросы:
1. Является ли предлагаемый для вынесения на местный референдум вопрос вопросом местного значения ?
Формулировка определения термина «вопросы местного значения» дана в статье 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:
«вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно».
В статье 16 указанного закона перечислены вопросы местного значения городского округа. В их перечне нет вопроса «определение структуры органов местного самоуправления». В дополнение к этому в части 1 статьи 18 указано: «Перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон».
Однако в части 1 статьи 132 Конституции РФ сказано:
«Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения».
В указанной конституционной норме приведен перечень вопросов местного значения, а также сформулирована отсылочная норма «иные вопросы местного значения» без ссылки на федеральный закон. В Конституции существует около 70 ссылок на федеральные законы. В данном случае ее нет.
Это значит, что:
1. Вопросы местного значения могут содержаться не только в специальном федеральном законе, но и в других нормативных правовых актах – в первую очередь в Конституции РФ, а также в других федеральных законах, законах субъектов РФ, Уставах муниципальных образований.
2. Указанное в части 1 статьи 18 ФЗ № 131 ограничение явно противоречит норме из части 1 статьи 132 Конституции РФ и не должно исполняться, так как Конституция РФ «имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации» (часть 1 статьи 15).
Кроме того, это ограничение противоречит еще одной конституционной норме, изложенной в части 3 статьи 55 Конституции РФ:
«Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».
Как видно, нет никаких законных оснований для изложения в федеральном законе исчерпывающего перечня вопросов местного значения.
В тексте Конституции РФ содержится, по крайней мере, один вопрос местного значения, соответствующий формулировке определения из ФЗ № 131. Он изложен в части 2 статьи 131 Конституции:
«Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно».
Таким образом, можно сделать вывод, что вопрос определения структуры органов местного самоуправления отнесен к вопросам местного значения непосредственно Конституцией РФ, и может быть вынесен на местный референдум.
Этот вывод подтверждается в части 2 статьи 56 Устава Нижегородской области:
«Структура органов местного самоуправления определяется непосредственно населением или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования».
Формой непосредственного осуществления населением местного самоуправления является местный референдум (глава 5 ФЗ № 131).
2. Возможно ли множественное толкование предлагаемого вопроса местного референдума ?
Предлагаемая формулировка вопроса местного референдума предполагает, что на него можно дать лишь однозначный ответ – «за» 1 вариант или «за» 2 вариант.
Оба изложенных в вопросе варианта соответствуют вариантам структур органов местного самоуправления приведенных в ФЗ № 131 и исключают множественное толкование.
3. Исключена ли неопределенность правовых последствий предлагаемого вопроса местного референдума ?
Предлагаемая формулировка вопроса местного референдума фактически содержит два вопроса:
1. Согласны ли Вы с тем, что Глава городского округа город Дзержинск – Мэр города – избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и возглавляет Администрацию города?
2. Согласны ли Вы с тем, что Глава городского округа город Дзержинск – Глава города – избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, входит в состав Городской Думы с правом решающего голоса и исполняет полномочия ее Председателя. Глава Администрации города назначается на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый Уставом городского округа город Дзержинск?
Казалось бы, именно два этих вопроса и необходимо выносить на референдум. Но в случае вынесения на референдум двух вопросов может возникнуть неопределенность правовых последствий местного референдума. В случае ответа «да» на первый вопрос и «да» на второй вопрос - непонятно, какой же вариант из двух, предлагаемых для голосования на местном референдуме, необходимо выбрать для закрепления в Уставе муниципального образования.
Именно поэтому два вопроса объединены в одном, формулировка которого исключает неопределенность правовых последствий местного референдума.
В этом случае правовые последствия местного референдума совершенно четко определены, а выбранный жителями города Дзержинска вариант структуры органов местного самоуправления должен быть закреплен Городской Думой в Уставе городского округа.
4. Входит ли предлагаемый вопрос местного референдума в список вопросов, запрещенных к вынесению на местный референдум ?
Вопрос об определении структуры органов местного самоуправления, не входит в перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на местный референдум. (ч.8 ст.12 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на референдум граждан Российской Федерации», ч.6 ст.7 Закона Нижегородской области «О местном референдуме в Нижегородской области»).
О практике проведения местных референдумов
По информации Центральной избирательной комиссии в Российской Федерации после принятия Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» был проведен 81 местный референдум по определению структуры органов местного самоуправления.
74 местных референдума состоялось в марте 2005 года во всех муниципальных образованиях Башкортостана.
Семь местных референдумов прошли в следующих муниципальных образованиях:
1) город Нововоронеж Воронежской области (май 2004 года);
2) Красноармейский район Самарской области (май 2005 года);
3) город Псков (июль 2006 года);
4) город Макаров Сахалинской области (декабрь 2007 года);
5) город Старый Оскол Белгородской области (декабрь 2007 года);
6) город Холмск Сахалинской области (март 2008 года);
7) Оленинский район Тверской области (март 2009 года).
Уполномоченный инициативной группы
по проведению местного референдума
А.Е.Тарлаковский
«Какой вариант структуры органов местного самоуправления для закрепления его в Уставе городского округа город Дзержинск вы поддерживаете:
Вариант 1. Глава городского округа город Дзержинск – Мэр города – избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и возглавляет Администрацию города.
Вариант 2. Глава городского округа город Дзержинск – Глава города – избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, входит в состав Городской Думы с правом решающего голоса и исполняет полномочия ее Председателя. Глава Администрации города назначается на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый Уставом городского округа город Дзержинск».
В соответствии с частью 6 статьи 24 Закона Нижегородской области от 30.12.2005 № 226-З «О местном референдуме в Нижегородской области» Городская Дума обязана проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на местный референдум, требованиям статьи 7 указанного закона.
В статье 7 указанного Закона дан исчерпывающий перечень требований к формулировке вопроса местного референдума.
Основными требованиями являются:
1) вопрос референдума должен быть вопросом местного значения;
2) вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть на него можно было бы дать только однозначный ответ;
3) вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.
Также в указанной статье перечислены вопросы, которые не могут быть вынесены на местный референдум.
В связи с вышеизложенным, для определения соответствия формулировки вопроса местного референдума требованиям статьи 7 указанного Закона необходимо ответить на следующие вопросы:
1. Является ли предлагаемый для вынесения на местный референдум вопрос вопросом местного значения ?
Формулировка определения термина «вопросы местного значения» дана в статье 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:
«вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно».
В статье 16 указанного закона перечислены вопросы местного значения городского округа. В их перечне нет вопроса «определение структуры органов местного самоуправления». В дополнение к этому в части 1 статьи 18 указано: «Перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон».
Однако в части 1 статьи 132 Конституции РФ сказано:
«Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения».
В указанной конституционной норме приведен перечень вопросов местного значения, а также сформулирована отсылочная норма «иные вопросы местного значения» без ссылки на федеральный закон. В Конституции существует около 70 ссылок на федеральные законы. В данном случае ее нет.
Это значит, что:
1. Вопросы местного значения могут содержаться не только в специальном федеральном законе, но и в других нормативных правовых актах – в первую очередь в Конституции РФ, а также в других федеральных законах, законах субъектов РФ, Уставах муниципальных образований.
2. Указанное в части 1 статьи 18 ФЗ № 131 ограничение явно противоречит норме из части 1 статьи 132 Конституции РФ и не должно исполняться, так как Конституция РФ «имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации» (часть 1 статьи 15).
Кроме того, это ограничение противоречит еще одной конституционной норме, изложенной в части 3 статьи 55 Конституции РФ:
«Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».
Как видно, нет никаких законных оснований для изложения в федеральном законе исчерпывающего перечня вопросов местного значения.
В тексте Конституции РФ содержится, по крайней мере, один вопрос местного значения, соответствующий формулировке определения из ФЗ № 131. Он изложен в части 2 статьи 131 Конституции:
«Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно».
Таким образом, можно сделать вывод, что вопрос определения структуры органов местного самоуправления отнесен к вопросам местного значения непосредственно Конституцией РФ, и может быть вынесен на местный референдум.
Этот вывод подтверждается в части 2 статьи 56 Устава Нижегородской области:
«Структура органов местного самоуправления определяется непосредственно населением или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования».
Формой непосредственного осуществления населением местного самоуправления является местный референдум (глава 5 ФЗ № 131).
2. Возможно ли множественное толкование предлагаемого вопроса местного референдума ?
Предлагаемая формулировка вопроса местного референдума предполагает, что на него можно дать лишь однозначный ответ – «за» 1 вариант или «за» 2 вариант.
Оба изложенных в вопросе варианта соответствуют вариантам структур органов местного самоуправления приведенных в ФЗ № 131 и исключают множественное толкование.
3. Исключена ли неопределенность правовых последствий предлагаемого вопроса местного референдума ?
Предлагаемая формулировка вопроса местного референдума фактически содержит два вопроса:
1. Согласны ли Вы с тем, что Глава городского округа город Дзержинск – Мэр города – избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и возглавляет Администрацию города?
2. Согласны ли Вы с тем, что Глава городского округа город Дзержинск – Глава города – избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, входит в состав Городской Думы с правом решающего голоса и исполняет полномочия ее Председателя. Глава Администрации города назначается на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый Уставом городского округа город Дзержинск?
Казалось бы, именно два этих вопроса и необходимо выносить на референдум. Но в случае вынесения на референдум двух вопросов может возникнуть неопределенность правовых последствий местного референдума. В случае ответа «да» на первый вопрос и «да» на второй вопрос - непонятно, какой же вариант из двух, предлагаемых для голосования на местном референдуме, необходимо выбрать для закрепления в Уставе муниципального образования.
Именно поэтому два вопроса объединены в одном, формулировка которого исключает неопределенность правовых последствий местного референдума.
В этом случае правовые последствия местного референдума совершенно четко определены, а выбранный жителями города Дзержинска вариант структуры органов местного самоуправления должен быть закреплен Городской Думой в Уставе городского округа.
4. Входит ли предлагаемый вопрос местного референдума в список вопросов, запрещенных к вынесению на местный референдум ?
Вопрос об определении структуры органов местного самоуправления, не входит в перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на местный референдум. (ч.8 ст.12 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на референдум граждан Российской Федерации», ч.6 ст.7 Закона Нижегородской области «О местном референдуме в Нижегородской области»).
О практике проведения местных референдумов
По информации Центральной избирательной комиссии в Российской Федерации после принятия Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» был проведен 81 местный референдум по определению структуры органов местного самоуправления.
74 местных референдума состоялось в марте 2005 года во всех муниципальных образованиях Башкортостана.
Семь местных референдумов прошли в следующих муниципальных образованиях:
1) город Нововоронеж Воронежской области (май 2004 года);
2) Красноармейский район Самарской области (май 2005 года);
3) город Псков (июль 2006 года);
4) город Макаров Сахалинской области (декабрь 2007 года);
5) город Старый Оскол Белгородской области (декабрь 2007 года);
6) город Холмск Сахалинской области (март 2008 года);
7) Оленинский район Тверской области (март 2009 года).
Уполномоченный инициативной группы
по проведению местного референдума
А.Е.Тарлаковский
→ Юридическое обоснование вопроса, выносимого на местный референдум
