22.08
16:49
Вопросы местного значения и местный референдум. Комментарии к Конституции РФ
Статья 131 Конституции РФ
1. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.
2. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.
Комментарий к Конституции Российской Федерации (под общ. ред. Л.В. Лазарева). - ООО "Новая правовая культура", 2009 г.
Территория муниципального образования самоуправляется. Этой цели служат органы местного самоуправления. Их структура, согласно Конституции, определяется населением соответствующего муниципального образования самостоятельно. Данная формула предполагает следующее:
- мнение населения по указанному вопросу обязательно и является окончательным;
- граждане вправе выбрать модель самоуправления, виды органов, их статус, а также решить, какой должна быть внутриструктурная организация этих органов в части численности выборных членов, комиссий, аппарата, муниципальных служащих и т.п.;
- при выражении своей воли население действует самостоятельно, но на основе и в пределах, установленных федеральными законами и законами субъектов Федерации, которые должны допускать эту самостоятельность;
- волеизъявление по поводу структуры органов местного самоуправления происходит в формах, названных в ч. 2 ст. 130 (референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления), при их разнообразной комбинации; главное, чтобы принятое решение действительно отражало позицию большинства населения муниципального образования;
- изменения структуры муниципальных органов должны осуществляться при широкой гласности и общественной поддержке.
Вместе с тем ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" достаточно подробно определяет структуру органов местного самоуправления, и участие населения в решении этого вопроса минимизируется (ст. 34-42).
Конституционный Суд, интерпретируя рассматриваемые положения Конституции, обращал внимание, в частности, на следующее:
- самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления не должно приводить к затягиванию в их создании. В случае если подобное происходит, такие действия (бездействие) населения (органов местного самоуправления), препятствующие реальному осуществлению местного самоуправления, должны быть скорректированы федеральными органами государственной власти в целях обеспечения прав и свобод граждан, в том числе права на осуществление местного самоуправления. Это не нарушает ни прав органов государственной власти субъектов Федерации, ни прав муниципальных органов, но ставит реализацию их обязанности обеспечить создание местного самоуправления в определенные рамки по времени (постановления от 30 мая 1996 г. N 13-П и от 15 января 1998 г. N 3-П//СЗ РФ. 1996. N 23. Ст. 2811; 1998. N 4. Ст. 532);
- учет мнения населения в определенных конституционно-правовых ситуациях может осуществляться путем принятия населением решения на местном референдуме, итоги которого носят обязательный характер. В иных случаях мнение населения может выявляться с помощью различных форм как непосредственного, так и опосредованного (через представительный орган власти) волеизъявления граждан, например путем обсуждения населением проектов нормативных актов, в том числе уставов муниципальных образований. К возможным формам подлежащего учету выражения мнения населения могут относиться и решения представительных органов местного самоуправления по принятию и изменению своих уставов, которыми, в частности, устанавливается территориальная основа местного самоуправления и, соответственно, определяется состав территорий муниципальных образований (Постановление от 24 января 1997 г. N 1-П, Определение от 13 июля 2000 г. N 195-О).
Статья 132 Конституции РФ
1. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.
Комментарий к Конституции Российской Федерации (под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева)
1.5. Часть 1 ст. 132 Конституции закрепляет перечень вопросов местного значения в открытом виде, предусматривая возможность решения органами местного самоуправления и иных вопросов местного значения. К таковым относятся в том числе те предметы ведения муниципальной власти, которые предусмотрены в других статьях Конституции (ст. 40, 41, 43, 130, 131). Сам же по себе бланкетный потенциал комментируемой нормы конкретизируется в Законе о местном самоуправлении применительно к каждому виду муниципального образования (ст. 14, 15 и 16).
К сожалению, указанный Закон пошел по пути закрепления исчерпывающего перечня вопросов местного значения, не оставив возможность их расширения не только уставами муниципальных образований (что может быть вполне разумно и необходимо с учетом исторических и иных местных традиций), но и законами субъектов РФ. Однако открытому конституционному перечню вопросов местного значения (что вытекает из самой природы данного института местного самоуправления) вряд ли может корреспондировать исчерпывающе установленный на федеральном уровне их законодательный перечень. Поэтому сама практика вносит свои коррективы: данный перечень пополняется в том числе и законами субъектов РФ.
Новым, дополнительным аспектом в конкретизации комментируемого конституционного положения явилось включение уже после вступления в силу Закона о местном самоуправлении в его гл. 3 "Вопросы местного значения" института прав органов местного самоуправления муниципальных образований на решение ими "вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения" (ст. 14.1, 15.1, 16.1). В соответствии с данными положениями органы местного самоуправления вправе решать в том числе иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ; но эти полномочия могут осуществляться органами местного самоуправления только за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением федеральных и региональных субвенций и дотаций). Тем самым как бы смягчается ситуация, связанная со стремлением законодателя на федеральном уровне дать исчерпывающий перечень вопросов местного значения.
1. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.
2. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.
Комментарий к Конституции Российской Федерации (под общ. ред. Л.В. Лазарева). - ООО "Новая правовая культура", 2009 г.
Территория муниципального образования самоуправляется. Этой цели служат органы местного самоуправления. Их структура, согласно Конституции, определяется населением соответствующего муниципального образования самостоятельно. Данная формула предполагает следующее:
- мнение населения по указанному вопросу обязательно и является окончательным;
- граждане вправе выбрать модель самоуправления, виды органов, их статус, а также решить, какой должна быть внутриструктурная организация этих органов в части численности выборных членов, комиссий, аппарата, муниципальных служащих и т.п.;
- при выражении своей воли население действует самостоятельно, но на основе и в пределах, установленных федеральными законами и законами субъектов Федерации, которые должны допускать эту самостоятельность;
- волеизъявление по поводу структуры органов местного самоуправления происходит в формах, названных в ч. 2 ст. 130 (референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления), при их разнообразной комбинации; главное, чтобы принятое решение действительно отражало позицию большинства населения муниципального образования;
- изменения структуры муниципальных органов должны осуществляться при широкой гласности и общественной поддержке.
Вместе с тем ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" достаточно подробно определяет структуру органов местного самоуправления, и участие населения в решении этого вопроса минимизируется (ст. 34-42).
Конституционный Суд, интерпретируя рассматриваемые положения Конституции, обращал внимание, в частности, на следующее:
- самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления не должно приводить к затягиванию в их создании. В случае если подобное происходит, такие действия (бездействие) населения (органов местного самоуправления), препятствующие реальному осуществлению местного самоуправления, должны быть скорректированы федеральными органами государственной власти в целях обеспечения прав и свобод граждан, в том числе права на осуществление местного самоуправления. Это не нарушает ни прав органов государственной власти субъектов Федерации, ни прав муниципальных органов, но ставит реализацию их обязанности обеспечить создание местного самоуправления в определенные рамки по времени (постановления от 30 мая 1996 г. N 13-П и от 15 января 1998 г. N 3-П//СЗ РФ. 1996. N 23. Ст. 2811; 1998. N 4. Ст. 532);
- учет мнения населения в определенных конституционно-правовых ситуациях может осуществляться путем принятия населением решения на местном референдуме, итоги которого носят обязательный характер. В иных случаях мнение населения может выявляться с помощью различных форм как непосредственного, так и опосредованного (через представительный орган власти) волеизъявления граждан, например путем обсуждения населением проектов нормативных актов, в том числе уставов муниципальных образований. К возможным формам подлежащего учету выражения мнения населения могут относиться и решения представительных органов местного самоуправления по принятию и изменению своих уставов, которыми, в частности, устанавливается территориальная основа местного самоуправления и, соответственно, определяется состав территорий муниципальных образований (Постановление от 24 января 1997 г. N 1-П, Определение от 13 июля 2000 г. N 195-О).
Статья 132 Конституции РФ
1. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.
Комментарий к Конституции Российской Федерации (под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева)
1.5. Часть 1 ст. 132 Конституции закрепляет перечень вопросов местного значения в открытом виде, предусматривая возможность решения органами местного самоуправления и иных вопросов местного значения. К таковым относятся в том числе те предметы ведения муниципальной власти, которые предусмотрены в других статьях Конституции (ст. 40, 41, 43, 130, 131). Сам же по себе бланкетный потенциал комментируемой нормы конкретизируется в Законе о местном самоуправлении применительно к каждому виду муниципального образования (ст. 14, 15 и 16).
К сожалению, указанный Закон пошел по пути закрепления исчерпывающего перечня вопросов местного значения, не оставив возможность их расширения не только уставами муниципальных образований (что может быть вполне разумно и необходимо с учетом исторических и иных местных традиций), но и законами субъектов РФ. Однако открытому конституционному перечню вопросов местного значения (что вытекает из самой природы данного института местного самоуправления) вряд ли может корреспондировать исчерпывающе установленный на федеральном уровне их законодательный перечень. Поэтому сама практика вносит свои коррективы: данный перечень пополняется в том числе и законами субъектов РФ.
Новым, дополнительным аспектом в конкретизации комментируемого конституционного положения явилось включение уже после вступления в силу Закона о местном самоуправлении в его гл. 3 "Вопросы местного значения" института прав органов местного самоуправления муниципальных образований на решение ими "вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения" (ст. 14.1, 15.1, 16.1). В соответствии с данными положениями органы местного самоуправления вправе решать в том числе иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ; но эти полномочия могут осуществляться органами местного самоуправления только за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением федеральных и региональных субвенций и дотаций). Тем самым как бы смягчается ситуация, связанная со стремлением законодателя на федеральном уровне дать исчерпывающий перечень вопросов местного значения.
→ Вопросы местного значения и местный референдум. Комментарии к Конституции РФ
